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In den letzten Wochen ist Bewegung in die Verhandlungen um einen EU-Rahmenvertrag gekommen. Mit semantischen Tricks wird das Terrain für eine Volksabstimmung vorbereitet.

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Erinnern wir uns: Am 23. November empfing Bundespräsidentin Leuthard EU-Kommissionspräsident Juncker in Bern. Nachdem Didier Burkhalter aus seinem Amt ge-flohen war, sprang Sugar-Doris in die europapolitische Lücke und versuchte den «Dialog mit der EU wieder in Gang zu bringen». Das Unterfangen misslang komplett. Juncker traf sie kurz zum privaten Frühstück, knutschte sie öffentlich ab, liess sich eine Kohäsions-zahlung über 1,3 Milliarden zusagen und gab dann den Tarif durch: Rahmenvertrag bis Frühling. Doris stand daneben und sagte nichts.

Von «positiver Dynamik» zu «grauen Listen»

Kurz darauf anerkannte die EU – unter Berufung auf einen «fehlenden Rahmenvertrag» – die Börsenäquivalenz nur befristet und setzte unser Land auf eine graue Liste. Von der vielbeschworenen «positiven Dynamik» war nichts mehr zu spüren.

Am 31. Januar diskutierte der Bundesrat die Europapolitik. Ziel sei, «einen bestmöglichen Marktzugang mit der grösstmöglichen Eigenständigkeit zu erhalten» (Aussenminister Cassis). Das Rahmenabkommen sei «nur ein Mittel zur Erreichung dieses Zieles». Der Zeitraum: bis Ende 2018.

Kaum Schweizer Interessen

Wie bei früheren Verhandlungen möchte der Bundesrat andere Dossiers mit dem «Rah-menabkommen» (Übernahme künftigen EU-Rechts ohne Mitbestimmung / Unterwerfung unter EU-Gerichtsbarkeit) verknüpfen, um dieses dann mittels Kreuzkonzessionen ver-kaufbar zu machen. Schweizerische Gegenforderungen sind jedoch schwer zu identifi-zieren. Es gibt kaum Bereiche, wo neue Abkommen in unserem Interesse wären:

• Ein Finanzdienstleistungsabkommen scheiterte schon bei den Bilateralen II, weil die Wirtschaft den EU-Regulierungswulst (Wettbewerbsrecht, Konsumenten-schutz, Gesellschaftsrecht) nicht übernehmen wollte. Beobachter sprechen vom einem «Loch Ness»: Ein Abkommen tauche immer wieder als Idee auf – und tau-che bald wieder unter. Die Interessen sind unterschiedlich: Die Grossbanken be-grüssen ein Abkommen, inlandorientierte Finanzhäuser und Kantonalbanken lehnen es ab. Auch die Versicherungen sehen keinen Mehrwert.
• Ein Strommarktabkommen liegt seit 2007 fertig auf dem Tisch und wäre im beid-seitigen Interesse. Die EU möchte die Stromdrehscheibe Schweiz integrieren. So-wohl die Transitkapazität, als auch unsere Speicherkraftwerke sind für die EU-Nachbarstaaten wichtig. Sie können zum Ausgleich der unregelmässigen Strom-produktion aus Wind- und Solarkraftwerken flexibel Strom liefern oder Über-schuss-Strom abnehmen.
• Die neue Kohäsionsmilliarde ist vollends im EU-Interesse.
• Eine Beteiligung am CO2-Emissionshandelssystem ist für das Überleben unse-res Landes kaum essentiell.
• Zudem wünscht die EU ein Abkommen über staatliche Beihilfen. Ein Quasiver-bot solcher Beihilfen hätte weitreichende Folgen: Etwa die Staatsgarantie der Kan-tonalbanken oder die Beteiligung der öffentlichen Hand an Stromkonzernen müssten verschwinden.
So bleibt kaum etwas, das ein «Rahmenabkommen» aufwiegen könnte.

Schlechte Abkommen

Dafür funktioniert eine ganze Reihe von Abkommen schlecht, die im EU-Interesse lie-gen:
• Dublin: Gemäss «Dubliner Abkommen» müssen Asylbewerber ihr Verfahren dort durchlaufen, wo sie eingereist sind. Beantragen sie nachher in einem Zweitland Asyl, so können sie rücküberstellt werden. Einen Verteilungsschlüssel gibt es nicht. Daher werden Italien, Griechenland oder Spanien von nordafrikanischen Migranten geflutet. Mit der Flüchtlingskrise 2015 brach das Dubliner System fak-tisch zusammen. Jedes Land will möglichst wenige Migranten zurücknehmen und möglichst viele loswerden. Die Schweiz hat kaum Interesse an einer weiteren Dublin-Beteiligung, auch wenn bundesrätliche Propaganda-Studien dies glaub-haft machen wollen.
• Mit dem Landverkehrsabkommen von 1999 (Bilaterale I) öffnete die Schweiz ihre Autobahnen für EU 40-Tönner. Der Bundesrat versprach gleichzeitig, den alpen-querenden Verkehr auf die Schiene zu verlagern (Alpeninitiative). Dieses Ver-sprechen wurde schamlos gebrochen. Obwohl unser Land 24 Milliarden in die NEAT investierte und einen Gotthard-Basistunnel baute, durchqueren jährlich 1 Million schwere Lastwagen unsere Alpen. Theoretisch dürften es 2018 nur noch 650’000 sein (Verlagerungsziel), was völlig utopisch ist.
• Das Luftverkehrsabkommen wurde für die marode Swissair ausgehandelt.
• Das Freizügigkeitsabkommen hat zu einer jährlichen Nettoeinwanderung von bis 80’000 Personen geführt. Branchen mit vielen ausländischen Arbeitnehmern ha-ben die höchste Arbeitslosenquote (Gastgewerbe: 11%, Bau: 10%). Dennoch hält die EU-Zuwanderung an: Ausländer verdrängen andere Ausländer in die Arbeits-losigkeit. 2014 wurde deshalb die SVP-«Masseneinwanderungsinitiative» ange-nommen, welche die Zuwanderung wieder steuern will. Doch das Parlament setz-te die neue Verfassungsbestimmung kurzerhand einfach nicht um. Mitte Januar starteten SVP und AUNS deshalb nun eine «Begrenzungsinitiative».

Die «Begrenzungsinitiative»

Seit Einführung der Personenfreizügigkeit bestimmen wir nicht mehr selber, wer in die Schweiz kommt. EU-Bürger haben einen Rechtsanspruch auf Einwanderung. Damit soll jetzt Schluss sein. Die Begrenzungsinitiative will die Zuwanderung wieder eigenständig regeln und kontrollieren. Das Freizügigkeitsabkommen müsste dazu innert Jahresfrist einvernehmlich ausser Kraft gesetzt werden. Willigt die EU nicht ein, so müsste der Bun-desrat den Vertrag kündigen.

Der Bundesrat versucht demgegenüber baldmöglichst zu einer Einigung über ein «Rahmenabkommen» zu kommen. Geregelt werden soll die Rechtsentwicklung, die Überwachung der Rechtsanwendung, die Auslegung und die Streitbeilegung. Kernprob-leme sind dabei 1) die Unterwerfung unter die EU-Gerichtsbarkeit und 2) die Übernahme künftigen EU-Rechts ohne Mitbestimmung («dynamische» Übernahme des EU-Acquis).

Unterwerfung unter EU-Richter?

Beim ersten Punkt wird man um den EU-Gerichtshof (EuGH) nicht herumkommen. Selbst wenn eine Schiedsgerichtsbarkeit vereinbart wird, beharrt die EU darauf, dass «EU-Recht» ausschliesslich durch den EuGH ausgelegt wird. Fragt sich bloss, was betreffend die bilateralen Abkommen als «EU-Recht» definiert wird. Diese Frage stand bisher nicht im Zentrum des Interesses. Burkhalter hatte die Verhandlungen 2014 mit dem Anspruch lanciert, den bilateralen Weg insgesamt zu erneuern. Dieser umfasst 20 zentrale und über 100 weniger bedeutende Verträge.

Es gibt kein «kleines» Rahmenabkommen

Die Rede ist nun, dass ein «kleines» Rahmenabkommen nur Verträge zum Binnen-marktzugang abdecken soll. Doch was heisst «Binnenmarktzugang»? Genannt werden das Freizügigkeitsabkommen, das Abkommen über die Konformitätsbewertungen, das Agrarabkommen sowie jene zum Luft- und Landverkehr. Konkret sind das alle wichtigen Abkommen der Bilateralen I. All diese zentralen Bereiche – wie die Zuwanderungspolitik oder die Verkehrspolitik – würden in die Hand der EU-Kommission und des EU-Gerichtshofs gelegt Das ist kein «kleines» Rahmenabkommen mehr!

Als Gegenleistung wird offenbar eine Aufhebung der «Clause Guillotine» angeboten. Das soll wohl ein Witz sein! Wenn die EU künftig allein und ohne Mitsprache der Schweiz über die Fortentwicklung der genannten, zentralen Abkommen entscheidet, dann ist eine «Clause Guillotine» ohnehin überflüssig.

Was «ohne Mitbestimmung» konkret heisst

Wie – zweitens – die Übernahme neuen EU-Rechts ohne Mitbestimmung läuft, sehen wir gegenwärtig beim Schengener Abkommen. Knapp 50% stimmten 2005 dem Schengen-Beitritt zu. Dagegen kämpften die Sportschützen. Sie befürchteten, dass das EU-Waffenrecht später verschärft würde und wir die neuen Regeln übernehmen müssen. Genau das ist jetzt der Fall.

Letztes Jahr verschärfte die EU – ohne Schweizer Mitsprache – die Waffenrichtlinie. Aufgrund unserer Schengen-Mitgliedschaft müssen wir diese schwerwiegende Revision mitmachen. Neu verlangt wird unter anderem ein Verbot halbautomatischer Waffen, worunter auch die Ordonnanzwaffe fällt. Zwar dürften Schweizer Armeeangehörige diese weiterhin behalten. Sportschützen ohne Mitgliedschaft in einem Schiessverein müssten den Behörden jedoch nachweisen, dass sie die Waffe regelmässig für Sportschiessen nutzen. Auch Waffensammler benötigen künftig Ausnahmebewilligungen.

Die Situation bei einem Rahmenabkommen wäre ähnlich. Wie bei Schengen wäre die Schweiz gezwungen, künftiges EU-Recht ohne Mitentscheidung zu übernehmen – und zwar für alle vom Rahmenabkommen abgedeckten Bereiche.

Fundamentaler Systemwechsel

Entscheidend ist das Freizügigkeitsabkommen: Dessen Dynamisierung birgt die Gefahr, dass die sozialpolitisch weitreichende EuGH-Rechtsprechung übernommen werden müsste. Über eine extensive Interpretation könnten auch Elemente des Unionsbürger-rechts verbindlich werden, selbst wenn die Unionsbürgerrichtlinie als solche – wie vom Bundesrat beschlossen – weiterhin nicht übernommen wird. Im Anwendungsbereich des Rahmenabkommens könnte sich der EuGH auch zu Steuerfragen äussern. Und zudem will die EU ein Rahmenabkommen mit den staatlichen Beihilfen, dem Wettbewerbsrecht und vielem mehr verknüpfen.

Eine Pflicht zur Übernahme neuen EU-Rechts und die Zuständigkeit des EuGH würde den Rechtscharakter der bisherigen bilateralen Verträge fundamental ändern. Diese würden neu zu Integrationsabkommen, die Grundsätze und Verfahrensregeln des EU-Rechts für die Schweiz verbindlich machen. Eine derartige Anreicherung durch suprana-tionale Elemente unter gleichzeitiger Einschränkung von bisherigen Befugnissen der Schweiz käme einem Systemwechsel gleich.

Unterschreiben Sie die Begrenzungsinitiative!

All dies sind wichtige Gründe, einen solchen «Freundschaftsvertrag» (Juncker) ent-schieden abzulehnen. Wir möchten, dass nicht Bundesrat und Verwaltung, sondern das Volk diesen wichtigen Entscheid fällt.
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Im Gegensatz zur Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrsfreiheit ist der freie Personenverkehr nicht ökonomisch, sondern politisch motiviert. Trotzdem machen sich bei Linksliberalen Bestrebungen breit, die Freizügigkeit dogmatisch zu verabsolutieren.

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Die Linken und Linksliberalen sind zum Abbau von Mythen besonders gut prädestiniert. Das zeigte sich etwa bei den 500 Jahr-Feierlichkeiten zu Marignano, der Debatte um die Schweiz im Zweiten Weltkrieg oder und bei der Demontage der Neutralität. Wahrscheinlich hat das mit dem linken Drang zu tun, alles in Frage zu stellen, was aus konservativer Sicht die Tradition der freiheitlichen Eidgenossenschaft stärkt. All jenen Linken, die am Kleinstaat Schweiz leiden und vom Aufgehen im Grösseren, Universalen träumen, sind kleinräumige Traditionen ein Dorn im Auge.

Urliberale Idee globaler Personenfreizügigkeit?

Umgekehrt sind die Linksliberalen nicht schlecht darin, ihre eigenen kleinen Mythen zu zimmern. Ein solcher neuer Mythos ist die Personenfreizügigkeit.

Am 17. Januar erschien in der „Neuen Zürcher Zeitung“ ein Artikel von René Scheu zum Thema „Beweg dich frei auf dieser Erde – Anmerkungen zur eigentlich urliberalen Idee globaler Personenfreizügigkeit“. Er bezog sich darin auf ein Buch des jungen Zürcher Universitätsassistenten Andreas Cassee mit dem Titel „Globale Bewegungsfreiheit: Ein philosophisches Plädoyer für offene Grenzen“. Dieser fragt darin allen Ernstes: „Gibt es wirklich gute Gründe, die ein staatliches Recht auf Ausschluss einwanderungswilliger Menschen rechtfertigen?“ Welch blöde Frage, denkt man, aber heute scheint auch das Abstruse plötzlich diskussionswürdig.

Mythische Überhöhung

Mit Philosophie hat dies wenig zu tun, mit Mythenbildung umso mehr. So scheint man in diesen Kreisen einem archaischen Urmythos anzuhängen, der die Personenfreizügigkeit bis auf die Jäger und Sammler der Steinzeit zurückführen will – gewissermassen als erstes aller Menschenrechte. Von den Jägern und Sammlern bis zu John Locke wird ein grosser Bogen der offenbar unabdingbaren Personenfreizügigkeit gezogen: „Wenn die wirtschaftliche Freiheit die Basis aller anderen Freiheiten ist, weil sie erst ein Leben in Unabhängigkeit ermöglicht – müsste dann diese wirtschaftliche Freiheit nicht mit einer Bewegungsfreiheit fundiert werden, die jedem Menschen ermöglicht, sich da niederzulassen, wo er die besten Chancen für ein gelingendes Leben ausmacht? Oder noch grundsätzlicher: Wenn der Mensch à la John Locke sich selbst gehört, müsste er sich dann nicht frei bewegen können, sofern er die Gesetze, Bräuche und Eigentumsverhältnisse des jeweiligen Territoriums respektiert?“ (Cassee)

Die Realität sah anders aus

Tatsächlich ist eine solch mythische Überhöhung der Personenfreizügigkeit natürlich Quatsch. Schon immer prüfte jede Gemeinschaft Neuankömmlinge darauf, ob sie in der Lage waren, sich und ihre Sippschaft selber durchzubringen und einen Beitrag zur Wehrgemeinschaft zu leisten. Und das zog sich über das ganze Mittelalter bis zum modernen Territorialstaat hin.

„Stadtluft macht frei“ – mit Bedingungen

„Stadtluft macht frei“ hiess es im fränkischen Raum des 12. Jahrhunderts. So musste ein Bauer, der seinen Grundherren verliess, ein Jahr und einen Tag in der Stadt leben, ohne dass der Herr Anspruch auf ihn erhob. Dann wurden er und seine Nachkommen „frei“. Tatsächlich wurden die Städte damit attraktiv.

Diese Zuwanderung hatte mit einer liberal idealisierten Freizügigkeit jedoch wenig zu tun. Die Zuzugsbedingungen waren hoch: „Vollbürger“ wurde nur, wer das Bürgerrecht („gesworener burger“) erlangte. Wichtigste Grundvoraussetzung hierfür war bis 1919 Grundbesitz, wovon ein Zuwanderer auch nach „Jahr und Tag“ weit entfernt war. Zudem waren Eidesleistungen respektabler Bürger nötig, die sich für den „Neubürger verbürgten“, und die Zahlung eines hohen Bürgergeldes. So war der Anteil der ‚burger‘ klein. Die grosse Mehrheit der „In-“ oder Anwohner“ war ökonomisch keineswegs „gleich und frei“.

Entscheidungsfreiheit der Territorialstaaten

Seit dem 19. Jahrhundert besteht die Welt aus souveränen Territorialstaaten. Hierzu gehört das Recht auf kollektive Selbstbestimmung, wer Zutritt hat und wer nicht. Dabei spielen die Wünsche der Einwanderer grundsätzlich keine Rolle. Auch hat der Staat das Recht, wieder auszubürgern. So geht in vielen Ländern der Erwerb einer fremden Staatsbürgerschaft mit einem Verlust des bisherigen Bürgerrechts einher.

Ein wichtiger Teil ist auch die kulturelle Selbstbestimmung: Jede Nation kann entscheiden, wie stark sie sich fremden Kultureinflüssen aussetzen will. Besonders gilt dies für eine Willensnation wie die Schweiz, die auf vier Sprachgruppen und einem historisch fein ausbalancierten, konfessionellen Gleichgewicht beruht. Die Masseneinwanderung kann dieses fragile Gleichgewicht gefährden.

Masseneinwanderung gefährdet Kohärenz

3 von 10 Zürcherinnen und Zürchern haben keinen Schweizer Pass; 6 von 10 – also die Mehrheit – haben einen Migrationshintergrund. Wie fühlen sich wohl die 350’000 Tessiner, wenn wir plötzlich 400’000 Deutsche in der Schweiz haben? Da wird für den Bundesrat der Draht nach Berlin plötzlich wichtiger, als jener nach Lugano.

Und auch die 500’000 Muslime in unserem Land beginnen Forderungen zu stellen – jenseits aller „Leitkultur“. Die Auswirkungen der Masseneinwanderung sind enorm. Einen Wertekonsens zu finden wird in der heterogenen Multikulti-Gesellschaft fast unmöglich. Die Einbürgerung ist (dank dem Bundesgericht) vom Urnenentscheid zum Verwaltungsakt verkommen. Masseneinbürgerungen bis 40’000 Personen jährlich sind die Folge. All dies bleibt nicht ohne Auswirkungen auf die Kohärenz der Willensnation Schweiz.

Einwanderung ins Sozialsystem

Demgegenüber werden die Vorteile der Einwanderung von linksliberaler Seite geradezu mythisch überhöht. Zwar ist richtig, dass jede Gesellschaft zwischendurch eine Blutauffrischung braucht – der Raub der Sabinerinnen lässt grüssen. Aber die freie Zuwanderung völlig ungelernter Arbeitskräfte als ökonomische Bereicherung darzustellen braucht viel Phantasie.

Die riesigen Wanderungsbewegungen sind oft bloss eine Einwanderung ins Sozialsystem. Hierauf haben bereits zwei grosse Ökonomen aufmerksam gemacht: Ludwig von Mises und später Milton Friedman.

Ein Stück des Kuchens

Je mehr sich der «vielgeschäftige Staat» in «jede menschliche Lebensäusserung einmischt» (Mises), desto eher möchten sich Aussenstehende im wohlgenährten Kollektiv einnisten und ein Stück des Kuchens ergattern. Je geringer hingegen die wohlfahrtsstaat-liche Versorgung, desto kleiner der Kuchen – und damit der Zuwanderungsdruck.

Milton Friedman pries die Zeit vor 1914, als die USA ein freies Einwanderungsregime pflegten: Jeder konnte US-Boden betreten und sein Glück versuchen. Doch fehlte damals der moderne Sozialstaat, der das Leben nach allen Richtungen per Zwang kollektiv absichert. Der Einwanderer war auf sich allein gestellt.

Im westlichen Wohlfahrtsstaat bedeutet Einwanderung Zugang zu einer langjährig aufgebauten Infrastruktur, einer Fülle steuer- statt benutzerfinanzierten Institutionen wie Schulen und Spitäler, und eine gewachsenen Staatskultur. Migration hat Folgen für die Ansässigen – und nicht nur gute. Sie verlangt Investitionen, kostet Geld und verändert den Charakter der bestehenden politischen «Hard- und Software». Es ist nicht illiberal, wenn eine Bevölkerung das vermeiden will.

Gute und schädliche Wirkungen

Gut ausgebildete, aus demselben Kulturraum stammende Zuwanderer bringen auch Vorteile. Ziehen sie aus einem strukturschwachen Staat mit hoher Arbeitslosigkeit in ein Land mit höherer Produktivität, mehr Kapital und besseren Institutionen, dann steigt das Gesamteinkommen. Die Zuwanderer erhalten im Gastland höhere Löhne und übernehmen Arbeiten, die Einheimische nicht leisten, was die Produktivität steigert. Umgekehrt unterstützen sie Verwandte zu Hause und Abwanderungsregionen werden entlastet.

Allerdings kann die Emigration hochqualifizierter Arbeitskräfte (Braindrain) im Auswanderungsland verheerende Auswirkungen haben. So bildet das relativ arme Ungarn dank gutem Bildungssystem hervorragende Ärzte aus, die dann nach Deutschland ziehen, während wiederum die deutschen Ärzte in die Schweiz kommen. Die Schweiz sichert sich die medizinische Versorgung – das ungarische Gesundheitswesen kämpft ums Überleben. Ungarn hätte alles Interesse daran, solches zu unterbinden.

Dogmatisch überhöhte EU-Freizügigkeit

Die EU stellt die Personenfreizügigkeit gleichwertig neben den freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr. Dies ist inzwischen zum veritablen Dogma geworden.

Betrachtet man die Zahlen, so spielt die Freizügigkeit allerdings nicht die erwartete Rolle. Am 1. Januar 2015 lebten laut Eurostat nur rund 15 Mio. EU-Bürger oder 3% der Gesamtbevölkerung von 500 Mio. dauerhaft in einem anderen Mitgliedstaat. Davon war nur ein kleiner Teil Arbeitskräfte und der Rest Familienangehörige, Rentner, Studenten und Stellensuchende. Auch gibt es grosse Unterschiede: Lag der Anteil von Bürgern anderer EU-Staaten in fast allen osteuropäischen Staaten unter 1%, brachte es der Sonderfall Luxemburg auf 39,5%. Der Anteil jener, die in einen anderen EU-Staat ziehen, liegt bei nur etwa 0,3% der Gesamtbevölkerung. Damit ist die Mobilität in der EU viel geringer als in den USA.

Auch stösst das Freizügigkeitsdogma EU-intern inzwischen auf Widerspruch: Dass die Briten die Zuwanderung wieder kontrollieren wollen, war ein Hauptgrund für den Brexit. Und der österreichische Bundeskanzler Kern forderte Mitte Januar 2017 für sein „Wiederbelebungsprogramm“ einen Inländervorrang. Die Diskrepanz zwischen den obigen Zahlen und der «gefühlten» Stimmung gegen die Freizügigkeit lässt sich zum Teil damit erklären, dass sich die Angst vieler Europäer weniger auf die EU-Zuwanderung bezieht, als auf Flüchtlingsströme, islamistische Bedrohungen und Globalisierungsdruck.

Wie weiter?

Verstärkt werden die Spannungen durch das (mit der Osterweiterung 2004) gestiegene Lohngefälle und die Unterschiede der nationalen Sozialsysteme. Dies führt zu «Lohndumping» und «Sozialtourismus».

Für die Zukunft gibt es wohl zwei Wege: Der eine wäre die Flucht nach vorn mit einer Europäisierung der Arbeits- und Sozialpolitik. Politisch hat das kaum Chancen.

Der andere Weg führt zurück zur politischen Steuerung der Mobilität. Dies könnte durch «Zuwanderungsabgaben» geschehen, wofür sich die Ökonomen Reiner Eichenberger und David Stadelmann engagieren. Demnach müssten Zuwanderer eine finanzielle Abgabe leisten und sich gewissermassen in die vorhandene Infrastruktur «einkaufen».

Eine solche Abgabe ist nach geltendem EU-Recht nicht zulässig und wäre politisch schwierig. Zwar wäre ein Binnenmarkt ohne volle Freizügigkeit ökonomisch sinnvoll, wie eine Studie des Brüsseler Think Tanks „Bruegel“ Ende August 2016 aufzeigte („Europe after Brexit: A proposal for a continental partnership“). Doch letztlich ist der Binnenmarkt ein politisches Paket. Wird die Freizügigkeit begrenzt, könnten Regierungen die Aufweichung anderer Regeln fordern. So haben manche Osteuropäer, denen der freie Personenverkehr wichtig ist, Mühe mit der Verdrängung einheimischer Supermärkte oder Banken durch westliche Konzerne, die ihrerseits den Binnenmarkt nutzen. Und: Wird für den ungarischen Arzt in Deutschland eine «Eintrittsgebühr» kassiert, könnte Budapest dann von Berlin eine Entschädigung für die Ausbildungskosten fordern?

Kein Anlass zur Mythenbildung

All dies zeigt die Kurzsichtigkeit auf, die Freizügigkeit ideologisch zu idealisieren. Effektiv Sinn ergibt die Freizügigkeit nur im Nationalstaat. Davon ist die EU noch weit entfernt. Deshalb strapaziert sie ihre Mitglieder – und Partner wie die Schweiz –, wenn sie die Wanderungsfreiheit als besondere liberale Errungenschaft deklariert und zum unumstösslichen Dogma erhebt.
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Der Durchblick in der Europapolitik ist schwierig. Hier deshalb einmal ein Überblick über die schleichende EU-Beitrittsstrategie – vom EWR bis heute.

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Fast täglich hören wir von Schweizer EU-Verhandlungen, von Protokollen mit Kroatien, von ausbleibenden EU-Forschungsgeldern und vielem mehr. Es ist schwer, die Übersicht zu behalten.

 Erster Versuch: Direkte Beitrittspläne

Mit dem Scheitern des EWR-Beitritts am 6. Dezember 1992 stand der Bundesrat vor einem Scherbenhaufen. Für ihn war der EWR – gleich wie Schweden oder Österreich – als Trainingslager für einen vollen EU-Beitritt gedacht. Entsprechend hatte er am 20. Mai 1992 in Brüssel schon mal ein formelles Beitrittsgesuch eingereicht. «Die Reise geht nach Europa!», rief Verkehrsminister Ogi am selben Abend 600 Zuhörern in Biel freudig zu.

Zweiter Versuch: Subtile schleichende Annäherung

Nach dem Volks-Nein zum EWR vom 6. Dezember 1992 lag auf der Hand, dass an einen Direktbeitritt nicht mehr zu denken war. Die darauf folgende Strategie der „bilateralen Verträge“ hatte zwei Stossrichtungen: zum einen sollten damit die dringendsten EU-Probleme der Schweizer Wirtschaft pragmatisch gelöst werden. Zum anderen begann damit ein langfristiger und subtiler Prozess der schleichenden Annäherung an die EU. Am Ende sollte die automatische Übernahme von EU-Recht und Unterwerfung unter die Europäische Gerichtsbarkeit stehen. Der Beitritt selber wäre dann materiell nur noch eine Formsache, aber trotzdem Krönung der ganzen Übung.

Es erstaunt deshalb wenig, dass der Bundesrat Mühe zeigte, das 1992 deponierte Beitrittsgesuch wieder zurückzuziehen. Gegen den Willen von FDP-Aussenminister  Burkhalter stimmten am 15. Juni 2016 schliesslich National- und Ständerat einer Motion von SVP-Nationalrat Lukas Reimann zu, die den Bundesrat zum Rückzug des Gesuchs zwingt.

Die Bilateralen I: Im beidseitigen Interesse

Mit dem Hintergedanken einer schleichenden EU-Annäherung begannen die Verhandlungen über die Bilateralen I (1994-1999). Zum Paket der sieben Verträge gehörten zwei wichtige, nämlich das Freizügigkeitsabkommen und das Abkommen über den Landverkehr. Damit konnten zwei zentrale Spannungsbereiche mit der EU neutralisiert werden, nämlich einerseits der freie Personenverkehr (das Recht, Arbeitsplatz und Wohnsitz innerhalb der Staatsgebiete der Vertragsparteien frei zu wählen) und andererseits die Öffnung der alpenüberquerenden Transitachsen für die EU-40-Tönner (zuvor 28t). Beide Verträge sind fast völlig im Interesse der EU.

Umgekehrt wurde die Schweizer Wirtschaft mit dem Abkommen über die verarbeiteten Landwirtschaftsprodukte und dem Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (technische Vorgaben für die Marktzulassung von Gütern) abgegolten. Insgesamt herrschte also ein gewisser Interessenausgleich zwischen der EU und der Schweiz. Die EU verband die Abkommen deshalb mit der sog. „Guillotine-Klausel“, wonach alle Abkommen dahinfallen, falls eines gekündigt wird.

Die Bilateralen II: Im Interesse der EU

Bei den Bilateralen II (2000 -2004) lagen die Interessen schon viel stärker auf EU-Seite, vor allem wegen der Abkommen über Steuerfragen und Betrugsbekämpfung. Die übrigen Verträge (Umwelt, Statistik, Media, Bildung, usw.) waren von untergeordneter Bedeutung. So stellte sich die Frage, wo denn eigentlich die Schweizer Interessen lägen. Ein Dienstleistungsabkommen scheiterte am Widerstand der schweizerischen Wirtschaft, die mit der EU-Regulierung zuviele Standortvorteile aufgeben müsste.

Ein interessanter Fall war jedoch der Beitritt zu den Verträgen von Schengen (Abbau der Grenzkontrollen) und Dublin (Harmonisierung im Asylrecht). Vor allem betreffend die Schweizer Assoziierung zum Schengener-Abkommen war nie ganz klar, ob dies nun den EU-Beitrittsbefürwortern helfe oder eher den Beitrittsgegnern diene. Den Befürwortern erschien der Abbau der (lästigen) Grenzkontrollen als letztes Zückerchen, um das Stimmvolk schliesslich zum EU-Beitritt zu bewegen. Sie hätten deshalb Schengen/Dublin lieber für den Beitritt „aufgespart“. Viele Beitrittsgegner sahen darin umgekehrt einen weiteren Schritt der schleichenden EU-Integration. Wiederum andere Gegner meinten, es sei klüger das „Zückerchen“ Schengen jetzt zu beziehen, als damit Munition für den finalen Beitrittsentscheid zu liefern. Schliesslich wurde Schengen/Dublin in der Abstimmung vom 5. Juni 2005 mit 54.6% knapp gutgeheissen.

Die „Bilateralen III“: Eine Totgeburt

Ab 2006 signalisierten EU-Kommissionspräsident Barroso und andere EU-Grössen den Wunsch, dass die Schweiz künftig Weiterentwicklungen des EU-Rechts in einem dynamischen System (wie im EWR) nachvollziehen solle. Kommissionsmitglied Viviane Reding kritisierte Ende 2010 die „statischen Verträge“ als „Auslaufmodell“. Im Dezember 2012 bekräftigte der EU-Rat diese Sichtweise.

Ein wirkliches schweizerisches Interesse an weiteren Verträgen bestand damals eigentlich gar nicht mehr und besteht auch heute nicht – mit Ausnahme des Marktzugangs für Finanzdienstleistungen. Aber hierüber will die EU nicht verhandeln. Stattdessen laborieren die Schweiz und die EU seit 2007 an einem Stromabkommen und 2011 an einem Vertrag über den CO2-Emissionshandel – beide von marginalem Interesse.

Dritter Versuch: Das „Rahmenabkommen“

Allerdings gibt es auch jetzt – analog zu Schengen/Dublin – wieder einen Ansatz, mit dem unser Land in bester Salamitaktik ein Stück weiter in die EU getrieben werden soll. Dabei geht es um ein sog. „Rahmenabkommen“ zur Lösung der „institutionellen Fragen“. Zweck der Übung ist, unser Land „institutionell an die EU anzubinden“ und Mechanismen zu schaffen, um einerseits das EU-Recht automatisch („dynamisch“) zu übernehmen und andererseits den EU-Gerichtshof als höchste Gerichtsinstanz anzuerkennen.

Das EDA umschreibt den Prozess mit der wohlklingenden Formel: Es geht darum, die bilateralen Marktzugangsabkommen nach einheitlichen Verfahren und Regeln anzuwenden. Ein institutionelles Abkommen soll damit die Rechtssicherheit für Behörden und Marktteilnehmer in der Schweiz und in der EU erhöhen.“ Es liegt auf der Hand, dass damit zwar die direkte Demokratie in vielen Bereichen ausgehebelt würde. Trotzdem hofft der Bundesrat, dass das Volk solches – wie Schengen/Dublin – schlucken wird.

Der Betriebsunfall

Am 9. Februar 2014 nahm das Stimmvolk einen neuen Artikel 121a BV an, wonach die Schweiz die Zuwanderung eigenständig steuert und die Zahl der Bewilligungen durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt wird. Für die Umsetzung hat der Gesetzgeber bis Februar 2017 Zeit. Andernfalls muss der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg erlassen.

Der Entscheid vom 9. Februar 2014 war dramatisch, weil damit die ganze schleichende Beitrittstrategie in Frage gestellt war. Alle waren davon ausgegangen, dass mit den Bilateralen I die Personenfreizügigkeit geregelt sei. Nun wurde plötzlich klar, dass die damit verbundene Masseneinwanderung einfach zuviel wurde.

Die Alles-oder-nichts-Strategie

Der Bundesrat trat in dieser Situation die Flucht nach vorne an. Diese besteht darin, im Rahmen einer neuen Volksabstimmung im Jahr 2017 die Frage nach einer EU-konformen Umsetzung/Abänderung von Art. 121a BV mit einem Rahmenabkommen zu verknüpfen. Und die Chance steht gut, dass er mit dieser Alles-oder-nichts-Strategie Erfolg hat.

Der reale Stellenwert der Bilateralen I wird heute nämlich gar nicht mehr diskutiert. Diese sind zur reinen Glaubensfrage verkommen. Der Bundesrat hat es deshalb einfach, indem er die Guillotine-Klausel als Totschlag-Argument nutzen kann: Wenn das Stimmvolk nächstes Jahr die kombinierte Abstimmungsvorlage „EU-konforme Modifikation Art.121a BV“/“Rahmenabkommen“ ablehnt, sind die Bilateralen unmittelbar gefährdet. Und das kann ja nun wohl kein vernünftiger Staatsbürger wollen. Die „Bilateralen“ sind – wie gesagt – ja wirklich der absolut einzige Weg für das Überleben unserer Landes.

Die „Mogelpackung-Abstimmung“

Die Ultimativität der Fragestellung („Bilaterale Ja oder Nein?“) wird es dem Bundesrat leicht machen, bei dieser Mogelpackung-Volksbstimmung das Rahmenabkommen gewissermassen nebenbei durchflutschen zu lassen. Von daher gesehen war die Annahme des Art. 121a BV eher unglücklich, denn würde der Stimmbürger nur zum Rahmenabkommen befragt, so wäre das Risiko „Ja sagen zu müssen“ wesentlich keiner.

Einseitige Schutzklausel?

Das ganze Jahr 2015 vermied es der Bundesrat, dem Parlament eine Botschaft zur Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative (Art.121a BV) vorzulegen. Und schliesslich legte er am 4. März 2016 zwar eine Botschaft zur Änderung des Ausländergesetzes vor, füllte diese aber bewusst mit illusorischen Ansätzen. So wird einerseits mit der EU eine (von vornherein unmögliche) „einvernehmliche Lösung“ über eine gemeinsame Auslegung der Schutzklausel von Art.14 Abs.2 des Freizügigkeitsabkommens „angestrebt“, während der Bundesrat gleichzeitig schreibt: Für den Fall, dass nicht rechtzeitig eine Einigung erzielt werden kann, sieht der Gesetzesentwurf eine einseitige Schutzklausel vor.“

Oder im Klartext: Die Bundesrat präsentiert in seiner Botschaft ganz bewusst eine Nicht-Lösung. Weder das eine (einvernehmliche Interpretation der Schutzklausel von Art.14 FZA) noch das andere (einseitige Schutzklausel) ist nämlich machbar. Zu einer gemeinsamen Auslegung der Schutzklausel wird die EU kaum Hand bieten und eine einseitige Schutzklausel ist gemäss Bundesgericht irrelevant.

Bundesgericht und Bundesrat Hand in Hand

In seiner grenzenlosen Weisheit hat das Bundesgericht nämlich in einem Urteil vom 16. November 2015 deklariert, dass es bei einem Normenkonflikt zwischen schweizerischem Recht und einem völkerrechtlichen Vertrag letzterem den Vorrang geben werde. Oder konkret: Bei einem Widerspruch zwischen Ausländergesetz (einseitige Schutzklausel gemäss Bundesrat) und Freizügigkeitsabkommen hätte bloss letzteres Geltung. Um dem Ausländergesetz zur Rechtskraft zu verhelfen, müsste folglich – so die brillante Idee des Bundesgerichts – nicht etwa die EU, sondern die Schweiz das Freizügigkeitsabkommen kündigen. Und dies wiederum passt natürlich prächtig zum ständigen bundesrätlichen Totschlag-Argeument der Guillotine-Klausel.

Alternativen der Kantone

Immerhin regt sich Widerstand der Kantone. Sie beschlossen am 24. Juni 2016, die Vorschläge von ETH-Professor Michael Ambühl für eine bottom-up-Schutzklausel weiter zu verfolgen. Ambühl hatte dieses Modell für den Tessin ausgearbeitet. Anders als die bundesrätliche Schutzklausel orientiert es sich am regionalen Arbeitsmarkt und den Branchen.

Auch die Wirtschaft unterstützt einen modifizierten Ambühl-Plan und meint, dass er sich gar ohne Einigung mit Brüssel anwenden liesse. Arbeitgeber-Präsident Valentin Vogt, hält den Vorschlag für kompatibel mit dem  Freizügigkeitsabkommen. Ein Nachteil ist, dass das Modell zahlenmässig beschränkte Auswirkungen auf die Zuwanderung hätte. Zudem fordert Art.121a BV klar jährliche Höchstzahlen und Kontingente.

Der Fahrplan

Der Bundesrat wird sich von alldem wenig beeindrucken lassen. Sein Hauptziel bleibt das Durchschmuggeln eines Rahmenabkommens. Die EDA-nahe Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik verlangte kürzlich vom Bundesrat eine Abstimmung zur Frage «Bilaterale Ja oder Nein». Nur so könne Klarheit geschaffen werden.

Nach wie vor liegt die sog. RASA (Raus aus der Sackgasse)-Initiative auf dem Tisch. Die vom in den USA lebenden Multimilliardär Hansjörg Wyss (Synthes) finanzierte Initiative wurde Ende Oktober 2015 eingereicht und will den Abstimmungsentscheid vom 9. Februar 2014 rückgängig machen. Das Parlament könnte hierzu einen direkten Gegenvorschlag zu entwerfen, welcher der bundesrätlichen Strategie entgegenkäme.

Am schönsten fasste es am 26. Juni SP-Parteipräsident Levrat gegenüber der „Schweiz am Sonntag“ zusammen. Er zeigte sich überzeugt, dass es im Mai 2017 zu einer neuen Volksabstimmung über die Zuwanderung kommen werde und ging dabei von einem Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative aus. Die Botschaft lautete: «Keine Kontingente, aber klares Bekenntnis zu den Bilateralen und eine gewisse Steuerung der Zuwanderung, die der Personenfreizügigkeit nicht widerspricht.» Und das Ganze dann gekoppelt mit einem Entscheid über das EU-Rahmenabkommen. Wetten, dass die sog. „Mitteparteien“ CVP/FDP den Sozis hierzu Hand bieten werden… Und damit wäre die schleichende bundesrätliche EU-Annäherung dann perfekt.                                    Anja Wettstein
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[av_heading tag=’h2′ padding=’10‘ heading=’Horrende Kosten der EU-Regulierungkonformität‘ color=“ style=’blockquote modern-quote modern-centered‘ custom_font=“ size=“ subheading_active=“ subheading_size=’15‘ custom_class=“][/av_heading]

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Jährlich erlassen die Behörden auf Anweisung der EU neue Regeln, welche die Anpreisung von Tabakwaren oder Alkoholika einschränken oder festlegen, was auf den Etiketten von Verpackungen zu stehen hat, damit die Käufer «vernünftig» entscheiden können.

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Die Regulierung geschieht meist unter Hinweis auf den Gesundheitsschutz oder den gestiegenen Informationsbedarf der Konsumenten, und angesichts solch hehrer Absichten fragt niemand, was das Ganze eigentlich kostet. Das Büro für Arbeits- und Sozialpolitische Studien (BASS) hat Ende August nun einen Bericht vorgelegt, der die finanziellen Aspekte des neuen Lebensmittelgesetzes (LMG) unter die Lupe nimmt. Dieses tritt ab 2016 in Kraft. Verglichen mit dem Nutzen sind die Kosten horrend hoch.

Neue Stellen beim Staat…

Die Aufwendungen, die bei den staatlichen Stellen selber anfallen, etwa für Aufbau und Betrieb von Referenzlaboratorien, sind noch der kleinste Posten. Der Bund muss mit je 2 Millionen Franken an einmaligen und jährlich wiederkehrenden Kosten rechnen, und für die Kantone werden 3 Millionen beziehungsweise 16 Millionen Franken veranschlagt.

…und enorme Kosten für die Privatwirtschaft

Ins dicke Tuch geht es dagegen bei der Belastung für die Wirtschaft. Fasst man darunter Gastronomie und Hotellerie, Detailhandel sowie Hersteller und Importeure von Lebensmitteln und Kosmetika (die neu ebenfalls dem LMG unterstehen), ergeben sich einmalige Regulierungskosten von bis zu 270 Millionen Franken; dazu kommen jährlich wiederkehrende Aufwendungen von 46 Millionen Franken. Demgegenüber ist der Nutzen schwer zu eruieren; niemand weiss genau, wie hoch der Wert von «gesundheitsoptimierten Konsum-Entscheiden» sein könnte. Der vom BASS als quantifizierbar bezeichnete Betrag von 20 Millionen Franken ist aber doch fast schon lächerlich tief.

Einziges Motiv: EU-Konformität

Die Studie beleuchtet auch die Frage, ob ein Marktversagen vorliegt, das eine staatliche Regulierung rechtfertigen würde, und gelangt auch hier zum Schluss, dass das nur teilweise der Fall ist. Das einzige «überzeugende» Regulierungsmotiv, auf welches das BASS gestossen ist, besteht darin, dass man sich mit dem LMG dem EU-Recht angleicht. Dass man dabei die EU regulatorisch zum Teil noch übertrumpft, ist geradezu absurd.
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